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美國這次為何不“退群”了?

上觀新聞 10-17

一年前,美國白宮開啟了威脅要退出萬國郵政聯盟的倒計時。如今一年之期已到,特朗普政府卻選擇與萬國郵聯達成新改革方案,繼續留在該組織內。從 " 退群 " 到 " 留群 ",一向鼓吹 " 美國優先 " 的特朗普政府這次卻通過多邊協商機制解決問題,背后有何考量?

分歧

2018 年 10 月 17 日,美國白宮宣布,美國即日起啟動退出萬國郵政聯盟的程序;如果未來一年未能與萬國郵政聯盟達成有利于美國的新協議,屆時美國將會退出該組織。

萬國郵政聯盟(UPU,簡稱萬國郵聯)的前身是 " 郵政總聯盟 ",距今已有 145 年的歷史,是僅次于國際電信聯盟的世界第二古老的國際組織。萬國郵聯現為聯合國國際郵政事務專門機構,總部設在瑞士首都伯爾尼,宗旨是促進、組織和改善國際郵政業務,發展郵政方面的國際合作,并向成員國提供可能的郵政技術援助。該組織共有 192 個成員,幾乎包括了世界上所有的國家。

白宮當時在聲明中表示,萬國郵聯的憲章改革未有充分進展,讓外國郵政服務以廉價郵費把商品寄到美國,損害美國郵政局和企業的收入。

《華盛頓郵報》指出,在郵聯的國際郵政業務中,有一項 " 終端費 " 業務,也是特朗普政府此前想 " 退群 " 的導火索。

所謂終端費,即包裹重量在 4.4 磅(約 2kg)以下時,一個成員國可以向另一國家收取的商定費率。這一規定自上世紀 60 年代起就被執行,主要是為了幫助發展中國家的小型包裹以廉價寄到歐洲及北美等較富裕國家。然而,費率是統一的,但各國經濟水平并不相同,一些發達國家國內的運輸成本要比萬國郵聯的終端費高出很多,這導致這些發達國家需要大量補貼自己的郵政系統。舉例而言,在美國境內運輸一件 4.4 磅重的包裹,費用在 19-23 美元,而在終端費制度下,美國郵政局遞送一件來自中國的類似包裹只能收取 5 美元。

《紐約時報》指出,美國政府對終端費制度早有不滿,但只有特朗普在任內提出了切實行動,主要還是電商的興起。美國郵政管理局 2015 年的一項報告稱,萬國郵聯的郵費系統 " 創造了贏家和輸家 ",大量來自中國的小包裹運往美國,為此美國郵政局和零售商每年要花費數億美元來平攤物流成本,美國成了那個 " 輸家 "。

此外,因郵費低廉、電商的蓬勃發展還加劇了美國零售業和制造業的損失。

還有一些媒體指出,美國 " 退群 " 意在針對中國電商的崛起。特朗普曾表示,郵聯的國際郵費政策對中國更有利,這有利于中國及其他國家的生產商,對美國商家不公平?!都~約時報》評論稱," 國際航運成為特朗普對中國的新戰場 "。

事實上,萬國郵聯曾在 2016 年修改協議,對部分中國出口商品上調郵費。但白宮對現有制度依舊不滿。

彭博社指出," 退群 " 符合特朗普在處理國際關系時一貫的 " 美國優先 " 主張,以及其對多邊主義的懷疑態度。事實上,自特朗普上任以來,美國已退出跨太平洋伙伴關系協定(TPP)、巴黎氣候協定、伊朗核協議等多項多邊協議。

和前幾次一樣,美國要 " 退群 " 的消息一度引發各界擔憂。萬國郵聯秘書長比沙爾 · 侯賽因曾警告稱,該機構成立近 150 年來從沒有任何國家退出過,美國的退出將是一場 " 噩夢 ",屆時全球郵遞服務將被中斷,美國郵票將不再得到海外認可。

美國億貝網(eBay)、亞馬遜等電商巨頭也公開反對美國與萬國郵聯 " 分手 ",稱此舉將使一些跨境電商小企業業務中斷,大幅提高運輸成本。

美國的 " 退群 " 威脅也遭到西方盟友的反對。奧地利《新聞報》曾指出,日內瓦的行業專家說,如果按照美國的要求,那么來自歐洲的郵件寄到美國的郵資也將增加,因為美國國內的郵資遠高于目前國際上所收取的郵資。

談判

就在外界對美國 " 退群 " 倒計時憂心忡忡時,事件卻在今年 9 月峰回路轉。一直慫恿特朗普政府對萬國郵聯 " 下手 " 的白宮 " 鷹派 " 貿易顧問納瓦羅,率美國代表團赴日內瓦商談改革一事。

9 月 25 日,美國與萬國郵聯通過了一項改革方案,后經納瓦羅確認,美國將繼續留在該組織?!都~約時報》指出,為了應對美國的 " 退群 " 威脅,這是萬國郵聯成立 145 年以來第三次召開緊急會議。

美國全國廣播公司財經頻道(CNBC)報道稱,在否定了包括美國提出的允許所有成員國自行設定郵費匯率等多項改革方案后,192 個成員國以超過半數的投票通過了 " 第五方案 "。

新方案規定,一年內進口郵件超過 7.5 萬噸的國家,將會被允許自 2020 年 7 月 1 日起自行制定終端費,這意味著美國可以設定自己的入境郵費。納瓦羅隨后向媒體表示,美國將在明年 6 月底開始自行宣布費率。

CNBC 報道稱,納瓦羅沒有透露新費率的具體細節,但據消息人士透露,美國正與符合自行設定要求的法國、加拿大、日本等其他國家私下展開協商,確保費率維持在既定框架內。

聯邦快遞政府說客吉姆 · 坎貝爾預計,美國的終端費可能上升 125%-180%。還有美國業內人士則預計終端費將暴漲 600%。

此外,協議還規定,作為交換,美國及其他決定自行設置費率的國家,將對萬國郵聯提供經費支持,在未來 5 年內向該組織支付 4000 萬美元,用于支持安保及退休金等基金項目。

達成協議后,納瓦羅將談判結果稱為 " 特朗普外交政策的又一次勝利 ",并表示萬國郵聯等國際組織應尊重美國的權利,繼續為成員國服務。但也有一些聲音認為,在多次任性 " 退群 " 后,一向鼓吹單邊主義的美國這次 " 擁抱 " 了多邊主義。

對此,復旦大學國際問題研究院聯合國與國際組織研究中心主任、教授張貴洪表示,特朗普政府這次沒有 " 退群 ",是對美國自身經濟利益考量后的結果。如果美國 " 退群 ",對美國和萬國郵聯將造成 " 雙輸 " 的局面。一方面,美國承擔了聯盟中第一多的經費,退出將引發國際組織運營困難。另一方面,如果美國退出,美國郵政局將無法再使用作為全球郵遞體系基礎的法律、規章和技術框架,這可能會使美國寄收包裹的過程陷入混亂。

彭博社指出,在 " 退群 " 和維持原狀之間,達成新協議是美國的最佳選擇,也最符合其經濟利益。國際郵件咨詢組織執行董事凱特 · 穆斯表示,美國留在萬國郵聯,有助于繼續保持其在國際郵政系統的領導地位。

中國人民大學國際關系學院副教授刁大明指出,不管是單邊還是多邊,都只是特朗普政府的一種手段,其最終目的還是在于使美國獲得利益最大化,與萬國郵聯達成協議就符合這一目的。美國在維護國際規則、執行國際法方面,呈現出一個兩面人的狀態,所謂 " 合則用不合則棄 ",符合美國利益就大張旗鼓地宣揚,不符合利益就退避三舍。這也解釋了為何特朗普政府對不同國際組織區別對待,因為本質上他不是 " 為了退而退 ",而是為了達成自身目的。

不過,張貴洪也表示,雙方達成協議可以看作是近年來美國與國際組織多邊協商中比較積極的案例。此前美國屢次 " 退群 ",都是因為與其他國際組織談不攏,這次 " 留群 " 也帶來一些啟示。一方面,隨著技術革新和時代發展,國際組織需要對規則和制度進行相應調整,更好地適應不同成員國之間的共同需求;另一方面,美國也應在現有的國際規則下來處理國與國之間的關系,面對矛盾和沖突,并非只有 " 退群 " 一條路。同時,他也認為,作為大量國際組織的發起國和世界強國,美國應當在國際組織中承擔更多責任,甚至是 " 犧牲 ",而不能僅以經濟利益為考量。

刁大明表示,在進入選舉周期后,特朗普的 " 美國優先 " 策略不會改變。特朗普上任兩年多來,在很多政策上讓人覺得匪夷所思,是因為在其所構建的以大國博弈為上限,以 " 美國優先 " 為下限的政治框架內,存在很多真空地帶,以至于很多政策會出現搖擺。而特朗普政府的這種政策不確定性未來仍將持續。

影響

一些媒體及專家認為,郵費改革將產生蝴蝶效應,帶來幾家歡喜幾家愁的局面。

彭博社指出,郵費改革后,從事跨境運輸的物流快遞公司可能會迎來機遇。目前在國際快遞服務中,主要玩家除了萬國郵政聯盟系統,還有聯邦快遞和聯合包裹(UPS)、DHL 等國際快遞巨頭,以及部分國際航空代理等。相比于郵政系統,這些國際快遞公司的運費更高,但運輸效率也更高。改革后,隨著政府支持的郵政服務價格提升,私營郵遞企業的價格將顯得更具競爭力,有機會在跨境電商的物流市場中分得更大的蛋糕。

不過,郵費提升對美國郵政局(USPS)未必是件好事。彭博社援引分析人士的判斷稱,盡管郵費將有所提升,USPS 的跨境訂單預計將大幅減少,恐將蒙受損失。但有白宮官員表示,長遠來看,USPS 仍將是市場的一種選擇,新政策將惠及國際快遞企業,但不會以放棄 USPS 為代價。

而對部分美國進口商和消費者來說,新制度可能會有負面影響。業內人士指出,無論是美國進口商,還是與外國客戶打交道的美國國內企業,如果需要承擔入境包裹郵費,就將面臨成本上升的問題。

而費率上漲后,一些商家可能選擇將費用轉嫁給消費者,這意味著美國老百姓將忍受抬價后的跨境電商直郵商品。國際貿易中心 2017 年對 2200 多家跨境電商調研后指出,運輸費用在消費者最后支出的總費用中占比約為 13%。

CNBC 指出,郵費調整可能間接改變現有的電商格局。受新制度影響,更多消費者將回歸線下的打折店購物。

9 月達成協議后,中國代表團對此表示支持:" 中國一直在積極與所有成員國合作,并試圖本著萬國郵聯精神,找到一個積極的解決和妥協方案。"

業內人士指出,由于中國電商市場龐大,新制度勢必將對中國跨境電商賣家造成影響。一方面,隨著調整后物流費用大幅提高,將提升中國電商企業的成本,尤其會讓很多出口美國的跨境電商中小賣家很受傷,因為這類賣家銷量少、售價低,過去主要依賴萬國郵聯的運輸 " 優惠價 "。另一方面,在美國做了 " 第一個吃螃蟹的人 " 后,萬國郵聯中其他符合條件的國家可能效仿美國,自行制定終端費,最終結果就是郵費和商品漲價。

不過業內人士也指出,除了萬國郵聯和其他國際快遞之外,中國賣家還可以考慮改變物流策略,尋找合適的海外倉來中和成本。這對中國的一些物流公司來說也是機會。近年來,國內一些民營快遞企業已經開始布局跨境電商遞送網絡,比如在美國建立轉運中心,并與美國當地的遞送企業合作等。業內人士預計,隨著國際郵政小包的成本抬升," 海外倉 "、" 落地配 " 等新型快遞方式或將大幅提升。

(編輯郵箱:ylq@jfdaily.com)

欄目主編:楊立群 本文作者:楊瑛 文字編輯:楊立群 題圖來源:視覺中國 圖片編輯:朱瓅

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